土地征收成片開發(fā)政策內(nèi)容、操作流程詳解

政策背景：

一直以來，我國十分重視成片開發(fā)建設(shè)實(shí)施工作。2019年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》第45條明確規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)由縣級以上地方人民政府組織實(shí)施的成片開發(fā)建設(shè)需要用地的，可以依法實(shí)施征收農(nóng)民集體所有的土地。

2020年11月，自然資源部印發(fā)了《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（自然資規(guī)〔2020〕5號），對成片開發(fā)的定義、原則、內(nèi)容等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

2023年10月31日，自然資源部印發(fā)的《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》（自然資規(guī)〔2023〕7號）(以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》)，明確土地征收成片開發(fā)方案編制的內(nèi)容和要求，為各地土地征收成片開發(fā)方案的編制工作提供指導(dǎo)。

一、什么是土地征收成片開發(fā)

土地征收成片開發(fā)是指在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，由縣級以上地方人民政府組織的對一定范圍的土地進(jìn)行的綜合性開發(fā)建設(shè)活動。

二、成片開發(fā)方案編制原則

1.符合規(guī)劃要求原則

包括成片開發(fā)在內(nèi)的所有土地開發(fā)都應(yīng)符合國土空間規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃等。全部位于國土空間總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的集中建設(shè)區(qū)內(nèi)，片區(qū)不涉及占用生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田。須將當(dāng)年實(shí)施計劃納入當(dāng)年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃，并承諾將后續(xù)實(shí)施計劃納入后續(xù)年度國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃。

2.政府主導(dǎo)實(shí)施原則

由縣級以上人民政府（包括設(shè)區(qū)市人民政府、市轄區(qū)人民政府、縣或縣級市人民政府）作為唯一的組織實(shí)施主體，而企業(yè)不能作為實(shí)施主體。

3.公共利益原則

成片開發(fā)范圍內(nèi)一定比例（不低于40%）用于公共用途。公共用途是成片開發(fā)的基本特征。

4.政府征收原則

政府作為征收主體，完全或主要基于公共用途需要，依據(jù)《土地管理法》及相關(guān)規(guī)定和合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地征收。

5.規(guī)模開發(fā)原則

成片開發(fā)由縣級以上人民政府根據(jù)國土空間規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃等，對取得開發(fā)權(quán)的土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)、配套建設(shè)。一般地，成片開發(fā)的規(guī)模要明顯大于同地區(qū)其他土地開發(fā)形式。

6.權(quán)益維護(hù)原則

土地征收成片開發(fā)涉及到征收農(nóng)村集體土地的，應(yīng)當(dāng)在編制方案時充分征求所涉及的當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)民的意見，并需經(jīng)過集體經(jīng)濟(jì)組織成員的三分之二以上村民代表或村民會議三分之二以上成員的同意后才能夠?qū)嵤?

三、成片開發(fā)方案編制內(nèi)容

有下列情形之一的，不得批準(zhǔn)土地征收成片開發(fā)方案：

(一)涉及占用永久基本農(nóng)田的；

(二)市縣區(qū)域內(nèi)存在大量批而未供或者閑置土地的；

(三)各類開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)土地利用效率低下的；

(四)已批準(zhǔn)實(shí)施的土地征收成片開發(fā)連續(xù)兩年未完成方案安排的年度實(shí)施計劃的。

四、成片開發(fā)方案主要成果

土地征收成片開發(fā)方案主要成果包括：

1.土地征收成片開發(fā)方案

按照省自然資源主管部門制定的方案規(guī)范文本格式編制。

2.矢量數(shù)據(jù)

矢量數(shù)據(jù)較為簡單，主要包括行政區(qū)代碼、片區(qū)編號、地塊面積等字段。

3.方案附件

主要包括基本情況表、片區(qū)位置圖、分區(qū)規(guī)劃圖、用地規(guī)劃圖、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃、集體經(jīng)濟(jì)組織及村民意見、征求各部門意見、人大代表和政協(xié)委員等征求意見簽到表及意見表、規(guī)劃符合性情況審核表、控制性詳細(xì)規(guī)劃的批準(zhǔn)文件、專家論證會簽到表及論證意見、違法用地情況的說明、土壤情況的說明等文件。

4.填報系統(tǒng)的txt文件

參照系統(tǒng)的模板制作成片開發(fā)范圍txt文件。

五、成片開發(fā)方案流程

注：一般設(shè)區(qū)市、省直管縣(市)人民政府組織編制的土地征收成片開發(fā)方案報省自然資源主管部門審查，由省人民政府審批；其他縣級人民政府組織編制的土地征收成片開發(fā)方案，由省人民政府委托設(shè)區(qū)的市人民政府審批后，將批準(zhǔn)文件、方案文本及矢量數(shù)據(jù)報省自然資源主管部門備案。

六、成片開發(fā)方案存在重難點(diǎn)及解決措施

土地征收成片開發(fā)方案編制及報批工作中普遍存在的重點(diǎn)難點(diǎn)問題主要有以下四點(diǎn)：

（一）確定土地征收成片開發(fā)的范圍

問題：在符合相關(guān)規(guī)劃前提下，劃定成片開發(fā)范圍的過程中有時會出現(xiàn)公益性用地比例不夠、范圍確定不了導(dǎo)致方案多次修改等問題。

解決措施：1.劃定成片開發(fā)范圍應(yīng)盡量集中連片，可包括多個相對集中的地塊，但不同成片開發(fā)方案確定的范圍不得相互重疊；2.近期需要建設(shè)的地塊優(yōu)先劃入成片開發(fā)范圍；3.結(jié)合控規(guī)用地性質(zhì)，統(tǒng)計城鎮(zhèn)道路用地、教育用地、文化用地、公共交通場站用地、社會停車場用地、公共設(shè)施用地、公園綠地、防護(hù)綠地等基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地面積，準(zhǔn)確計算公益性用地比例；4.待公益性比例滿足要求，與相關(guān)部門充分溝通確定成片開發(fā)范圍后再開始編制方案。

（二）控規(guī)范圍未完全覆蓋

問題：土地征收成片開發(fā)范圍劃定需要以控制性詳細(xì)規(guī)劃作為支撐（取得相關(guān)部門的批復(fù)文件），但在實(shí)際工作中會經(jīng)常遇到需要報審的成片開發(fā)范圍不完全位于取得批復(fù)的控規(guī)范圍內(nèi)。

解決措施：如果成片開發(fā)范圍不完全位于1個或者2個控規(guī)范圍內(nèi)，可以再與自然資源主管部門溝通，尋找其他片區(qū)（單元）的控規(guī)，使成片開發(fā)范圍完全位于控規(guī)范圍內(nèi)；如果找不到其他片區(qū)（單元）的控規(guī)，則需要調(diào)整控規(guī)范圍，重新報相關(guān)部門批復(fù)。

（三）合理安排建設(shè)項(xiàng)目及開發(fā)時序

問題：實(shí)際工作中，會出現(xiàn)成片開發(fā)方案批準(zhǔn)后，地方未能在對應(yīng)時間內(nèi)完成項(xiàng)目建設(shè)的問題，很大一部分原因在于方案編制階段未能合理安排建設(shè)項(xiàng)目及開發(fā)時序。

解決措施：與方案組織實(shí)施部門充分溝通，充分征求人大代表、政協(xié)委員、社會公眾、各相關(guān)部門和有關(guān)專家學(xué)者及成片開發(fā)范圍內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織和村民代表的意見，并結(jié)合現(xiàn)場調(diào)查，合理安排建設(shè)項(xiàng)目及開發(fā)時序。

（四）成片開發(fā)的實(shí)施及批后監(jiān)管
問題：成片開發(fā)工作實(shí)施不到位，監(jiān)管不力，考核不通過，是目前比較普遍的問題。
解決措施：建議建立全過程評估機(jī)制和協(xié)同監(jiān)管措施，事前、事中、事后全過程監(jiān)管。結(jié)合成片開發(fā)方案編制要求，研究制定成片開發(fā)實(shí)施監(jiān)管辦法，建立成片開發(fā)考核評價機(jī)制，加強(qiáng)成片開發(fā)實(shí)時體檢評估要素銜接，形成“實(shí)施監(jiān)管+考核評價+信息化監(jiān)測”的實(shí)施監(jiān)管體系；在政策中明確政府相關(guān)部門職責(zé)分工，強(qiáng)化部門協(xié)同監(jiān)管；明確方案編制和實(shí)施過程中相關(guān)違法、違規(guī)行為的處罰措施等，并結(jié)合檢查，評估落實(shí)日常監(jiān)管和問責(zé)，規(guī)范土地征收成片開發(fā)行為。

綜述：土地成片開發(fā)是一種科學(xué)的規(guī)劃和設(shè)計方式，它不僅僅涉及簡單的土地整理和利用，更關(guān)乎于土地的用途、地形、交通等多種因素的合理規(guī)劃和布局。土地成片開發(fā)在提升土地利用效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善居民生活環(huán)境、保護(hù)生態(tài)環(huán)境以及推動城市規(guī)劃和發(fā)展等方面都帶來了顯著的好處。然而，在實(shí)施過程中也需要注重保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境，確保開發(fā)的合法性和可持續(xù)性。